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中国循环经济协会

《土壤污染防治法(草案)》怎么定?

来源:中国环境报2017-12-28 15:31

十二届全国人大常委会第三十一次会议 12月26日分组审议《土壤污染防治法(草案)》(以下简称《草案》),常委会组成人员和部分人大代表参加了审议。参加审议的代表和委员认为,土壤污染防治立法是解决土壤污染问题的根本性举措,关系到人民群众的身体健康,也关系到推进生态文明建设和维护国家生态安全,是贯彻落实以人民为中心的发展思想、保障农副产品安全和公众健康、促进土壤资源有效利用的一部重要法律。代表、委员在审议中对《草案》提出了进一步修改的意见和建议。

地方政府应加强污染风险评估和管控

白志健委员提出以下建议:

一要贯彻保障农产品质量安全的立法原则。耕地的污染管控和修复,既要考虑土壤污染物的超标问题,又要加强对污染物超标农用地的风险管控。就是说,农用地风险评估与管控应该既监测土壤污染,又监测因土壤污染造成的农产品污染。建议在第四十三条中增加地方人民政府相关部门应该组织对产出的农产品污染物含量超过食品污染物限量国家标准的农用地进行土壤污染风险评估和管控等方面的相关内容。

二要增加地方人民政府兜底条款。一般情况下,土壤污染是多重因素造成的,也是一个长期积累的过程,大多数的污染是因为自然因素、科技水平、认知能力等非主观故意因素造成的污染,往往很难进行责任认定,也更难以归责具体行为主体或者使用权人。建议这部法律应该突出政府在这种量大面广的农用土地污染风险管控和修复方面的责任。

三要明确立法目的,厘清地下水污染防治监管职责。《草案》第四十二条和第四十五条对地下水污染状况的调查和修复作了规定,但是地下水污染防治问题,在《水污染防治法》中已经有明确的规定。在本法中,地下水污染防治的监管主体不够清晰,鉴于本法的立法目的主要在于防治土壤污染,保障农产品质量安全、公众健康,建议地下水污染防治的内容不再纳入本法,或者在表述上修改一下,与《水污染防治法》衔接,明确地下水污染防治的监管部门。

将项目选址土壤环境质量纳入环评

杜黎明委员说, 根据《土地管理法》,我国土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类,但是在第四章风险管控和修复中,未涉及“未利用地”。他认为,风险管控和修复应该覆盖所有的土地类型。建议增加一节“未利用地”,并明确其风险管控和修复的具体条款。

《草案》第十六条规定了涉及土地利用规划和建设项目的环评要求,以及环境影响评价文件中应该包含的内容。经过审批的环境影响评价文件是法定文件,具有相应的法律效应。将建设前的项目选址土壤环境质量现状纳入环评文件,可以作为项目终止后,对其原址污染土壤修复的重要依据。建议将此条修改为环境影响评价文件中应当包含项目选址土壤环境质量现状、针对对土壤可能造成的不良影响及应当采取相应的预防措施。

政府要大力支持土壤修复科研推广

黄献中委员说, 东北地区是世界上仅有的三大块黑土区之一。近年来,黑土地的面积、厚度不断减少。黑土地是不可再生的资源,需要采取必要的保护措施。现在的状况是,有的地方污染得厉害,当前最紧迫的任务应该是修复受到污染的土壤。《草案》第四章讲风险管控和修复,但是他认为,修复的法律刚性规定还是少了一点。

“这部法律在修复土壤举措方面,提供支持的内容还不够多,建议加大这方面的力度。”黄献中委员建议,在第四十七条第二款之后增加一款,国家和政府要大力支持土壤修复方面的科研推广活动,要有相应的资金保障和科研力量支持,让成果能够尽快地从实验室走出来。

根据污染损失评估结果决定罚款上限

杨邦杰委员说,长期以来,环境保护方面一个重要的问题就是违法成本低。如第八十五条“违反本项规定,向农用地排放重金属、有机污染物等含量超标的污水、污泥、清淤底泥、尾矿(渣)等的,处十万元以上五十万以下的罚款;情节严重的,处五十万元以上两百万元以下的罚款”,“我认为应该改一改,应该改成具体的损失由评估单位评估,根据评估的损失、修复成本,决定罚款额度。”

杨邦杰委员举了一个例子,有企业长期向沙漠、地下水排放污水,排放5年、10年,可能造成的污染是1亿元、10亿元都无法修复的。这种情况下,应该对污染程度进行评估,依据修复成本确定赔款数额。如果判处最高限200万元的罚款,可能与修复费用相差太远。本法应与其他法有所区别,修复成本是可以评估的,这种损失应该由第三方评估,根据评估结果决定罚款上限。

对修复质量和效果进行鉴定和验收

袁驷委员说, 第四十七条第三款规定,“土壤污染修复活动完成后,土壤污染责任人应当另行委托有关单位对修复效果进行评估,并将评估结果报地方人民政府农业、林业主管部门备案。”这款规定比较粗略,不够明确,且不够严格。

袁驷委员认为,第一,污染责任人委托有关单位进行评估合适不合适?应该确保污染责任人和评估单位没有任何的利益关系,政府有关部门也要同意才行。第二,对评估单位的资质和资格也没有明确规定和要求。“相关单位”比较笼统,什么样的单位可以开展评估?评估者甚至不一定是单位,可以是组织起来的评估专家组,希望对评估单位的资质资格有所规定。第三,评估之后应该对修复的质量和效果有一个类似于科研成果鉴定和验收的环节,然后再报主管部门备案。否则按目前此款规定执行,可能难以保证修复的质量和效果。

建议实施土地安全许可制度

吕祖善委员建议,建立、实施食用农产品农用地土地安全许可制度,保证食用农产品来自安全许可的土地。

对商住用地的土壤安全实施许可制度。有些地方原是工业园区甚至化工园区,拆迁以后就变成商住小区,不修复则会产生严重污染后果。

所以,这两项制度能不能在法律上予以明确,这样使公众吃得明白,吃得放心;住得明白,住得放心。

细化依法公开土壤污染信息规定

王明雯委员说, 关于信息公开方面。一是建议对《草案》第七十八条第一款“环境保护主管部门应当依法公开土壤污染相关信息”的“相关信息”进行细化,即明确规定依法公开土壤污染哪些方面的信息。

二是建议《草案》第十三条,关于“每十年至少组织一次全国土壤污染状况普查”,增加一句话“普查结果应当向社会公开”。土壤污染问题社会关注度很高,土壤普查成本也很高,不公开则可能导致社会对普查结果信息运用不足,应该让社会各方知晓,这样一是便于社会各方参与污染治理,二是让全社会更加重视土壤污染治理工作,对相关工作的推进具有积极作用。

加强生态用地土壤污染防治

车光铁委员建议,进一步加强生态用地土壤污染防治工作。从《草案》法条制定整体情况来看,对农用地和建设用地土壤污染风险管控和修复工作,分别用两个章节进行了系统细化规定,各项规定明确。但相对来讲,对湿地、草地等生态功能用地保护重视不足。客观上看,生态用地属于典型的未开发利用土地,对于未来长远发展、保障生态安全、降低生态风险,具有非常重要的意义和作用。建议结合自然生态系统的恢复、扩展和优化工作,对生态用地土壤污染防治和修复等工作做出明确规定。

进一步健全强化部门横向联动监督机制建设。《草案》第六条主要对各相关部门监管职责做出具体规定。目前,从基层监管工作实际情况来看,土壤污染防治监管政出多门、条块分割现象比较普遍,部门横向有序衔接、资源整合、联合执法难度相对较大。建议结合各相关部门职责定位、重点工作、任务分工等内容,对部门横向协调配合和整体联动机制,做出细化的明确规定。

链接:2017年土壤污染防治相关政策

1.国家层面 

(1)《污染地块土壤环境管理办法(试行)》。1月18日,环保部发布《污染地块土壤环境管理办法(试行)》,自2017年7月1日起施行。办法明确了土地使用权人、土壤污染责任人、专业机构及第三方机构的责任,并从开展土壤环境调查、土壤环境风险评估、污染地块风险管控、污染地块治理与修复、以及治理与修复效果评估五方面作出具体管理措施。

(2)《土壤污染防治法(草案)》。6月,第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议了全国人大环境与资源保护委员会提交的《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》。在预防为主、保护优先、防治结合、风险管控等总体思路下,草案根据土壤污染及其防治的特殊性采取了分类管理、风险管控等有针对性的措施,并规定了具体内容。目前,草案二审工作正在准备中,距离正式出台已为时不远。

(3)《农用地土壤环境管理办法(试行)》。9月25日,环保部、农业部联合制定发布《农用地土壤环境管理办法(试行)》,规定自2017年11月1日起施行。办法从土壤污染预防、调查与监测、分类管理以及监督管理作详细阐述,将为农用地土壤环境管理工作提供依据,对农用地土壤环境管理,防控农用地土壤污染风险,保障农产品质量安全具有重要意义。

2.地方层面

在土十条的基础上,全国各地省(市)均出台了土壤污染防治标准,且北京、浙江、贵州、上海等地已在2016年底就已出台。以下主要盘点2017年部分省级条例,如有不全,敬请谅解。

(1)《天津市土壤污染防治工作方案》。1月3日,《天津市土壤污染防治工作方案》出台,确定了土壤防治的工作重点和主要任务,并强调各区在充分落实各项土壤污染防治任务的基础上,根据区域特点,因地制宜贯彻实施。

(2)《湖南省土壤污染防治工作方案》。根据方案,到2020年,湖南省土壤污染加重趋势得到初步遏制,土壤环境质量总体保持稳定,农用地、建设用地和饮用水水源地土壤环境安全得到基本保障,局部突出污染问题得到有效治理,环境风险得到基本管控。到2030年,全省土壤环境质量稳中向好,农用地、建设用地和饮用水水源地土壤环境安全得到有效保障,土壤环境风险及隐患得到全面管控。

(3)《西藏自治区土壤污染防治行动计划工作方案》。方案坚持以改善土壤环境质量为核心,以保障农产品质量和人居环境安全为出发点,坚持预防为主、保护优先、风险管控,突出重点区域、行业和污染物,实施分类别、分用途、分阶段治理,严控新增污染、逐步减少存量,形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系。

(4)《新疆维吾尔自治区土壤污染防治工作方案》。根据要求,到2020年,新疆土壤环境质量总体保持稳定,农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障,土壤环境风险得到基本管控。到2030年,全区土壤环境质量全面改善,农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障,土壤环境风险得到全面管控,生态系统实现良性循环。

(5)《广东省重金属污染综合防治“十三五”规划》。根据规划,到2020年,广东省重金属污染物排放总量进一步减少,重点行业重点重金属排放量比2013年下降12%,涉重金属行业绿色发展水平显著提升。在强化源头防控,优化行业布局;深化综合治理,推动绿色转型;狠抓重点区域,改善环境质量;强化风险管控,保障环境安全;加强能力建设,提升管理水平;完善法规政策,健全长效机制;强化公众参与和监督等6方面作出具体说明。

(6)《青海省2017年度土壤污染防治工作方案》。总体要求:分解土壤污染防治目标任务,落实土壤环境污染防治责任,构建土壤污染防治体系;开展全省土壤污染状况详查,完善土壤环境质量国控监测网络,实施土壤污染治理与修复试点示范,推进土地安全利用。控制指标为重点行业重点重金属排放量与2013年相比下降5%。

(7)《河南省清洁土壤行动计划》。该计划给河南省土壤防治绘制了“时间表”和“路线图”,提出了全省受污染耕地安全利用率及污染地块安全利用率,到2020年底都要达90%以上,2030年底都要达95%以上。

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